Planification, construction routière et autoroutière en France de 1900 à 1974

Outre la possession d’une automobile, les déplacements sur autoroute sont un élément constitutif du mode de vie contemporain. Pour autant, l’adoption d’un réseau autoroutier aussi dense que celui de la France n’a pas toujours été une idée si naturelle pour des générations de décideurs.

À travers l’étude des principales campagnes de construction ou de modernisation du réseau routier, une histoire des politiques publiques du xx^e siècle peut être retracée. Du début du siècle, marqué par le renouveau de la route, temporairement délaissée face au chemin de fer, au premier choc pétrolier, une histoire de l’évolution des mentalités quant aux moyens de moderniser la France et la pratique automobile se fait jour. Ainsi, au fur et à mesure que le débat et les réalisations se précisent et s’adaptent à la circulation automobile, la route devient gage de rapidité, de compétitivité économique, en même temps qu’elle devient instrument d’aménagement du territoire. Cela ne se fait pas sans heurts, ni sans entraîner d’autres changements majeurs. Le présent travail s’efforce de les mettre en lumière tout en tentant d’en définir les motivations et les implications, à l’image de la mise en place des politiques de concession et de péage des autoroutes de liaison.

Plus précisément, l’interaction des idées modernisatrices, les résistances face à ces dernières et les adaptations suscitent une évolution globale de la manière de gouverner la France, dès lors qu’il est question de l’équiper. Il s’agit donc d’étudier lesdites interactions pour mieux saisir leurs implications sur les pratiques actuelles de la route et de l’autoroute, généralement peu perçues comme le produit d’une histoire, exception faite de tracés emblématiques tels que la Nationale 7.

Les sources utilisées dans cette étude sont à la fois des sources imprimées, peu nombreuses en regard de l’étendue et de la spécificité du propos, ainsi que des sources manuscrites, exploitées en priorité.

Les sources imprimées sont principalement constituées des comptes rendus des débats de l’Assemblée nationale, notamment en ce qui concerne l’adoption des lois-jalon de notre étude.

Les sources manuscrites, quant à elles, émanent des principales institutions en charge de la gestion et de la modification de la route à un échelon central, dont les fonds sont conservés aux Archives nationales, sur le site de Pierrefitte. En premier lieu, les archives du ministère des Transports et des Travaux publics constituent le socle de cette étude pour ce qui est de l’expertise technique. Elles sont complétées par les délibérations du Conseil économique et social, qui apportent quant à elles un éclairage politique. S’y ajoutent les archives de la Présidence et du Premier Ministre qui mettent en lumière la dimension théorique du sujet, notamment au moment où s’intensifie le développement de l’administration de l’aménagement du territoire, DATAR en tête. Par ailleurs, les archives du Conseil général du Plan permettent d’examiner le pendant économique et compétitif de la modernisation routière, tout en restituant sa force de proposition et de débat.

La première partie expose les prémisses de la modernisation routière au cours de la période 1900-1940, consistant essentiellement en l’adaptation des routes à la circulation automobile. Outre la précocité de la révolution automobile en France, cette partie met en avant les conflits entre usagers de la route nouveaux et traditionnels, avant que la construction des premiers itinéraires touristiques ne mette un terme à l’usage conventionnel des routes. L’adaptation des itinéraires touristiques à la pratique automobile passe par différents travaux de modernisation que sont le goudronnage, la mise en place de signalisation, orchestrés par des institutions de droit privé jouissant d’une image favorable auprès des pouvoirs publics, à l’instar du Touring-Club de France.

Cette dynamique entraîne un certain nombre de déséquilibres que les pouvoirs publics vont tenter de redresser, ne serait-ce que par la mise en place de la loi de 1930 sur les réseaux routiers. Celle-ci est bientôt suivie de politiques des grands travaux à la fortune diverse, dont l’intérêt réside avant tout dans la prise de conscience des implications conjoncturelles de grandes opérations économiques de ce genre, au-delà de leur relative efficacité. À ce titre, le présent travail s’intéresse aux premiers projets autoroutiers français ainsi qu’à leur confrontation aux exemples européens, représentés par l’Allemagne et l’Italie.

La deuxième partie s’attache quant à elle à étudier le décalage qui éclate au cours de l’Occupation, entre les ambitions constructrices de l’occupant et les espérances de retour à la tradition du régime de Vichy, avec les conséquences qui en découlent sur les chantiers de construction autoroutière des années 1930. L’après-guerre consacre le retour à la croissance en même temps que se dessine l’impératif de relever le pays de ses ruines. En résulte la nécessité de penser l’avenir, ce qui se traduit par l’émergence d’une volonté de populariser l’automobile, laquelle se heurte à la dégradation générale du réseau routier. Dans ce contexte, se met en place une tentative de coordination des transports, ne serait-ce que dans l’optique d’une concurrence sérieuse de l’automobile face au chemin de fer. Le Commissariat général du Plan contribue à donner une autre idée de la modernisation de la France par la construction d’automobiles et de routes, non sans mettre un frein aux enthousiasmes de la Libération.

La troisième partie, pour sa part consacrée à la période 1950-1958, s’attache à montrer à quel point se fait pressante la nécessité d’entretenir et de moderniser la route, tandis que les crédits, avant tout engagés dans la reconstruction du pays et les guerres de décolonisation, ne cessent de se raréfier.

La pression des usagers et des experts des transports sur les pouvoirs publics augmente peu à peu, tandis que les espérances de démocratisation de l’automobile portent leurs fruits, à l’inverse des conjectures des diverses institutions de prévision et de planification. Tandis que l’équipement des ménages en véhicules ne cesse de grever la santé précaire d’un réseau routier délaissé pour raisons budgétaires, la multiplication des accidents de la route rend de plus en plus vibrant le plaidoyer en faveur d’un vaste mouvement de renouveau routier. Après une longue période d’abandon, la mise en construction et l’achèvement des projets autoroutiers étudiés avant la guerre sont alors reconsidérés.

Face à ce vaste mouvement, dont les revendications se répercutent dans les principales institutions de débat et de consultation de la IVᵉ République, à l’image du Conseil économique et social, une réflexion à propos des moyens de contourner les contraintes liées à la pénurie budgétaire apparaît. De cette mobilisation naît le Fonds spécial d’Investissement routier (FSIR) en 1951. Cette première réponse des pouvoirs publics démontre une sensibilité face à l’état et au devenir du réseau routier, en dépit du manque de réalisations, exception faite de l’ambitieuse autoroute du Sud mise en chantier à cette époque. Tandis que le FSIR se trouve vampirisé à des fins diverses, la nécessité se fait sentir de trouver d’autres sources de financement permettant de dépasser l’impasse budgétaire. S’ouvre alors une intense discussion sur le projet de loi qui sera adopté le 18 avril 1955, autorisant l’exploitation de routes à péages sur le sol français.

L’arrivée au pouvoir du général de Gaulle confirme une volonté de changement, traduite par la mise en place d’un plan de redressement économique. Ce dernier met au second plan les problématiques de modernisation routière, au profit de secteurs économiques jugés plus importants, ne serait-ce qu’aux yeux du comité Rueff-Armand, principal instigateur de cette nouvelle politique publique.

Alors que les chantiers et programmes épars de modernisation routière et autoroutière se trouvent freinés au cours de cette période de redressement, le maintien d’un certain niveau d’optimisme semble s’exprimer parmi les organisations gouvernementales investies en ce domaine, Direction des Routes et de la Circulation en tête.

Dans le même temps que les efforts de redressement économique commencent de porter leurs fruits, les routes et autoroutes continuent de bénéficier de faibles ressources budgétaires, qu’il s’agit d’étudier dans leur diversité. Se met également en place un deuxième temps de réflexion sur les moyens de contourner la pauvreté des ressources dans un contexte où les voies routières nécessitent plus que jamais une modernisation face à un niveau de vie en pleine expansion. Le recours massif au péage en est un des traits les plus marquants.

En parallèle et dans un contexte de renouveau de la question des disparités économiques territoriales, la période 1958-1962 voit émerger avec plus de force les problématiques d’aménagement du territoire dans les politiques de construction routière et autoroutière. À cette occasion, la maîtrise des problèmes territoriaux passe par la recherche d’une plus grande efficacité dans les moyens d’aborder et de cerner ces derniers. Les moyens statistiques bénéficient de cette manière d’un intense effort de modernisation et de rationalisation, mené de concert entre les principaux organismes d’aménagement du territoire au sein du gouvernement et les agences gouvernementales spécialisées, dont l’Institut national de la Statistique et des Études économiques (INSEE) est le principal acteur.

La période suivante, qui couvre les années 1963-1965, est celle où le pouvoir en place dessine de nouvelles ambitions pour la France, après une première phase de redressement et d’exploration.

La prise en compte des disparités territoriales françaises au cours des trois années précédentes donne lieu à une volonté de réformer l’administration en charge des problématiques d’aménagement du territoire.

Il en résulte la création de la Direction à l’aménagement du territoire et à l’action régionale (DATAR). Sa mise sur pied bouleverse une administration auparavant délicate à appréhender en raison d’une forme de concurrence au sein des différents organismes en charge de ces problématiques, et de l’aspect touffu de leur structure. La création de la DATAR tente ainsi de contrer cette complexité en instituant un échelon supérieur de coordination. De la sorte, une réforme administrative en cascade au sein des directions éparses s’effectue, non sans protestations.

L’accroissement de l’efficacité des services ainsi que leur rationalisation sont d’autant plus impératifs que sur le plan extérieur, l’entrée progressive de la France dans le Marché commun n’est pas sans susciter un certain nombre de défis. Le pouvoir gaullien, assisté d’une technocratie de plus en plus pointue, ne peut lutter qu’en prenant la voie de l’augmentation de la compétitivité dans le cadre de l’ouverture des frontières.

Le pendant routier de ces impératifs passe par la mise en place de nouvelles opérations dans un contexte désormais européen. Un nombre restreint de projets voit le jour à cette période, sans pour autant être le pur produit de la toute nouvelle Vᵉ République. Le tunnel du Mont-Blanc représente certainement un de ces projets initiés dans les premières années de la IV^e République, que l’amélioration de la situation budgétaire d’une France pleinement et consciemment entrée dans le contexte des Trente Glorieuses permet de réaliser. À la même période voient le jour des projets véritablement nouveaux, à l’instar de la jonction autoroutière franco-espagnole de l’A9 à partir de 1962, alors appelée B9.

Les efforts de modernisation se poursuivent alors, tout en prenant une nouvelle tournure par l’installation des premiers outils informatiques au sein des différentes directions, dont la Direction des routes et de la circulation routière. La conception et la prévision routières prennent ainsi un nouvel envol ; les progrès dans l’élaboration des calculs et des prévisions permettent également au Plan de devenir plus concerté.

Dans une logique d’amélioration continuelle, la réalisation du V^e Plan suscite un nouvel ensemble de réformes et d’innovations. Celles-ci continuent de servir l’impératif grandissant de démocratie dans l’adoption des objectifs de croissance, dont la réalisation nécessite le consensus d’une nation tout entière comme garantie de son succès. Le perfectionnement des techniques, notamment prévisionnelles, continue cependant de laisser peser une forme d’empirisme, laquelle nourrit un processus ininterrompu d’amélioration volontaire, dont les principaux traits à cette période consistent en une augmentation du personnel d’experts. En parallèle, l’effort de modernisation à l’échelle du pays est nourri par un accroissement de la participation de la Caisse des dépôts et consignations qui élargit le nombre de ses filiales spécialisées depuis le milieu des années 1950, afin notamment de supporter les insuffisances du Budget. Pour renforcer les efforts ponctuels, des fonds complémentaires polyvalents prennent le relais. Le Fonds interministériel d’aménagement du territoire contribue ainsi à son niveau à l’effort de modernisation routière, celui-ci suscitant un intérêt plus soutenu que jamais.

Tandis que le Plan prouve son efficacité au fur et à mesure que ses tranches sont exécutées, la crise de Mai 1968 porte un coup d’arrêt aux ambitions des planificateurs et suscite doutes et interrogations sur la manière dont le consensus de la Nation est acquis, non seulement en termes de projet de société, mais surtout en termes de gestion de la croissance. Une renégociation des objectifs entraîne ainsi une révision à la baisse des ambitions pour la période à mi-parcours.

Les routes et les autoroutes pâtissent de ce brusque ralentissement, tandis que la progression rapide de ces mêmes réseaux chez les partenaires européens continue de mettre en exergue le retard français en ce domaine.

C’est dans ce contexte tendu qu’une nouvelle forme de politique d’équipement apparaît, incarnée par les idées du nouveau ministre de l’Équipement, Albin Chalandon. Ce dernier prône le recours au secteur privé comme moyen de lutter contre le retard qu’une anémie française, bien que de plus en plus réduite, ne cesse d’aggraver. Une prise de relais est alors effectuée par les Sociétés d’économie mixte concessionnaires d’autoroutes. Les dernières réticences face au recours au péage volent en éclats, tandis que la France se dote rapidement d’un équipement moderne. L’évolution des moyens de conception au sein de la Direction des Routes, ainsi qu’une simplification des procédures d’appel d’offre et de suivi de chantier permettent de rendre l’infrastructure plus efficace, à moindre coût.

Cela n’est pas sans susciter des crispations, tant de la part des citoyens que de celle des Sociétés d’économie mixte héritées de la période précédente, qui voient là une remise en cause de leur fonctionnement et de leur existence.

Tandis que se densifie le réseau autoroutier, les risques de conflits augmentent, à la fois en raison de l’évolution des mentalités et de l’accroissement du nombre des opérations d’aménagement. La conflictualité prend ainsi une multitude de formes, motivées par des intérêts divers, tels que la défense du patrimoine ou de l’environnement.

Un certain nombre de nécessités complexifie les décisions qui doivent être prises à l’occasion de la conception et du vote du contenu du VI^e Plan. Face aux aléas économiques et notamment monétaires de la période 1970-1974, la planification affiche une impuissance croissante. Par ailleurs, en raison de la montée des contestations, l’adoption du VI^e Plan exige plus que jamais la consultation de chaque instance de l’hyperstructure planificatrice.

La première partie de la période est cependant marquée par plusieurs succès, couronnant les efforts consentis au cours des plans précédents. Ces derniers touchent en premier lieu la construction européenne, avec la mise en service de l’autoroute A2 Paris-Bruxelles, première liaison autoroutière en direction de l’Europe du Nord, tandis que les liaisons autoroutières en raccord avec le réseau espagnol sont sur le point de se concrétiser.

Les affaires courantes, et notamment la mise en place des impératifs du VIᵉ Plan, vont pourtant subir de plein fouet une crise bien plus importante que ne l’avaient été les événements de Mai 1968. Le choc pétrolier de 1973-1974 freine ainsi la réalisation des impératifs routiers, mais avant tout autoroutiers. En effet, la politique de planification à moyen terme, par sa configuration, confère une inertie à la réalisation des objectifs économiques. Alors que la montée des cours du pétrole engendre des dépassements considérables des enveloppes de chantier, la frilosité des planificateurs et des investisseurs privés, tels que les SEMCA, va croissant.

Le visage actuel des réseaux routiers et autoroutiers en France est le fruit d’une histoire dense, dans un intervalle somme toute restreint. En près de soixante-dix années, il s’est agi de transformer un réseau multiséculaire adapté au cheval en un réseau moderne entièrement tourné vers la circulation automobile à haute vitesse. Des premières négociations orchestrées par des regroupements de particuliers éclairés à la mise en place du VI^e Plan, une histoire des politiques publiques s’écrit, tant dans les modes de discussion et de décision, que dans les moyens mis à disposition pour financer l’application d’une vision de plus en plus concertée de la modernité.

Tandis que les premières années du xx^e siècle constituent une sorte de préhistoire où sont mises en place les principales innovations qui demeurent à la fin de la période étudiée, notamment sur un plan technique, les années 1930 marquent le véritable début d’une prise en compte des routes à un niveau national.

Vis-à-vis de ses voisins, la France bénéficie au début du xx^e siècle d’un avantage grâce à l’ancienneté et à la densité de son réseau routier. Cette avance est pourtant la cause d’un certain nombre de maux à relier à une trop grande confiance dans le « meilleur réseau routier du monde », lesquels persistent bien au-delà de l’entre-deux-guerres. Entre 1930 et 1950, cette avance semble relever du fantasme, alors même que la qualité du réseau français est en net recul sur le plan international.

Alors que la France s’équipe massivement en automobiles au cours des années 1950-1970, les réseaux routiers subissent une saturation croissante, que seule une poignée de réformateurs envisage à juste titre. La création d’un réseau autoroutier d’ampleur est avant tout le fruit d’un long combat qui, pour aboutir, a pris nombre de chemins que nous avons voulu retracer. C’est par la volonté de convaincre que certaines personnalités ont construit les institutions de la politique routière et autoroutière, dans un premier temps par le ralliement des forces en présence, ne serait-ce que législatives, comme c’est le cas tant par la loi du 30 décembre 1951 que par la loi du 18 avril 1955.

L’avènement de la V^e République donne ensuite le souffle et les tribunes que les partisans de la modernisation ne pouvaient trouver sans difficultés sous la IVᵉ République. Par le vaste mouvement de réforme que commande un changement de République, combiné à une « certaine idée de la France », de nouveaux dirigeants rencontrent les réformateurs de la première heure. Ensemble, ils trouvent plus facilement un écho grâce à l’arrivée d’un personnel renouvelé. La fraîcheur d’esprit de ce groupe nouvellement constitué s’associe au mouvement de modernisation des administrations. Pour autant, un tel changement n’est pas synonyme de destruction, mais de reconfiguration.

À cette occasion, se créent des institutions dont le charisme est tel qu’il a pu faire oublier que leur action s’est faite dans la concertation. Il en est ainsi du Commissariat général du Plan, création gaullienne qui retrouve véritablement son souffle par le retour de son géniteur au pouvoir, ou encore de la DATAR, dont la majorité des citoyens a retenu les réalisations, plus que la nouveauté de ses modes d’expertise.

Si la confiance en l’avenir, rendue possible par le mal nécessaire d’une austérité de courte durée, a permis de construire les autoroutes françaises, la construction européenne, tant par ses apports que par ses menaces sur le tissu économique national, a accéléré ce processus, tout en créant des césures majeures.

Toutefois, il ne faut pas oublier que c’est aussi une conjonction de dynamiques non seulement extérieures mais aussi intérieures au pays qui ont permis ces changements, à l’instar du recours aux sociétés privées à la fin des années 1960, afin d’augmenter les rythmes de construction. En parallèle, les signes avant-coureurs des crises économiques et sociales de grande ampleur de la fin de notre période d’étude commencent de remettre en cause une confiance en la pérennité de la croissance, qu’une amélioration des techniques prévisionnelles, tant sur le plan technique que conceptuel, avait accrue. Alors que les progrès de la statistique, combinée à l’informatique, visaient à l’hypermétropie, la trop grande confiance en la stabilité a transformé ces progrès en une dangereuse myopie, au fur et à mesure que les aléas économiques ont gagné en ampleur, et que les intervalles entre ces derniers diminuaient.

Chiffres et statistiques. — Évolution du parc automobile en Europe, 1905-1970, en millions de véhicules en circulation (privés et commerciaux). — Consommation de produits pétroliers (en milliers de tonnes) en France 1938-1955. — Montant en milliards de francs des crédits inscrits aux chapitres du budget pour l’entretien et la réparation des routes. — Montant en milliards de 1946 à 1951 des crédits alloués consacrés à l’équipement du réseau routier national, selon les lois portant ouverture de crédits au titre des budgets de reconstruction et d’équipement. — Évolution du parc français d’automobiles et de motocycles depuis 1900 jusqu’à 1957. — Trafic moyen et maximum sur l’autoroute de l’Ouest entre 1948 et 1953.

— Largeur des routes nationales en France en 1953. — État des chemins départementaux en 1949. — Nombre d’accidents corporels et de victimes d’accidents de la route en France 1938-1952. — Répartition des accidents suivant leurs causes 1950-1952. — Moyens mis à la disposition du Fonds Routier de 1952 à 1956 en millions de francs. — État d’avancement de la construction des réseaux autoroutiers en Europe et aux États-Unis. — Évaluation des ressources budgétaires du réseau national en 1958 : confrontation des ressources et des besoins en milliards.

— Longueur et densité du réseau routier en 1958. — Taux de motorisation et parcours annuel moyen des voitures particulières en 1958. — Répartition des routes selon leur classement administratif. — Kilométrage des routes de largeur supérieure à 6 mètres en 1958. — Autoroutes en service en 1962 et en projet pour 1970. — Répartition des transports de voyageurs par route (voitures particulières seulement) en Europe et aux États-Unis (1959-1962). — Situation des services de recherche routière et autoroutière en 1963.

Repères. — Chronologie des premières autoroutes européennes et américaines. — Liste des ministres et sous-secrétaires aux Travaux Publics, puis de l’Équipement (1946-1974). — Constitution des commissions en charge de l’automobile et des transports au Commissariat général du Plan au cours de l’élaboration du Plan Monnet. — Loi du 30 décembre 1951 portant création du Fonds spécial d’investissement routier (FSIR). — Loi du 18 avril 1955 portant statut des autoroutes. — Carte du plan autoroutier du 10 décembre 1955. — Convention de concession de l’ESCOTA.